ООН: когда была создана и в чем причины кризиса организации

Юридически Россия является страной-учредителем ООН с 24 октября 1945 года (через посредство СССР), вместе с другими первоначальными членами Организации - США, Великобританией, Францией, Китаем, а также УССР и БССР, получившими в ООН отдельное членство с момента её создания. Самостоятельное фактическое представительство России в ООН, в том числе в её главном органе - Совете Безопасности, осуществляется лишь с 25 декабря 1991 года, после драматического распада СССР. Законные права России как правопреемницы СССР перешли к ней не автоматически, а в сложной борьбе. Возражая против получения Россией всех привилегий постоянного члена Совета Безопасности, оппоненты (причём не только западные) ссылались именно на те принципы, которые первоначально были выработаны и заложены в Устав ООН как основу международного права при решающем участии СССР.

25 апреля 1945 года на конференции в Сан-Франциско начался завершающий этап создания ООН. В её работе приняли участие 282 делегата, свыше полутора тысяч экспертов, советников, сотрудников делегаций. Ход конференции освещали около 3500 корреспондентов газет, журналов, радио и деятелей кино¹. Тёплым солнечным днём 25 апреля в 16 часов 30 минут в здании Опера-Хаус в Сан-Франциско состоялось торжественное открытие конференции. Ко всем участникам с торжественной речью по радио из Вашингтона обратился президент США Гарри Трумэн. Советскую делегацию возглавлял Андрей Андреевич Громыко, американскую - госсекретарь Эдвард Стеттиниус, делегацию Великобритании - министр иностранных дел Антони Иден, делегацию Китая - председатель Исполнительного юаня и министр иностранных дел Сунь Цзывэнь.

Голосование производилось поднятием рук или поимённо в порядке английского алфавита, в соответствии с которым было произведено и размещение делегатов в залах заседаний. До вечера 4 мая было внесено около 1200 поправок к проекту Устава ООН. Они были систематизированы и направлены для обсуждения в соответствующие комитеты конференции. Работа комитетов продолжалась гораздо дольше, чем предполагалось первоначально, и закончилась только 20 июня.

Важным дополнением было включение в Устав преамбулы, которая отсутствовала в проекте, разработанном на конференции в Думбартон-Оксе в 1944 году. "Мы, народы Объединённых Наций, - говорилось в преамбуле, - преисполненные решимости избавить грядущие поколения от бедствий войны, дважды в нашей жизни принесшей человечеству невыразимое горе, и вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство прав больших и малый наций... решили объединить наши усилия для достижения этих целей".

25 июня 1945 года на пленарном заседании были единогласно приняты Устав ООН, статут Международного суда и соглашение о подготовительной комиссии. 26 июня с утра началось подписание Устава. Все выступавшие подчёркивали необходимость единства миролюбивых стран, необходимость совместных действий, направленных на поддержание международной справедливости и мира. Важно разобраться в возникших противоречиях между СССР и США в Сан-Франциско, в том, какие компромиссы были найдены и как они в конечном результате сказались на будущем Организации.

Можно выделить определённый круг спорных проблем: 1) первоначальное членство в ООН; 2) права малых государств; 3) право вето; 4) региональные организации и их роль. Предметом спора о первоначальном членстве стали четыре страны: Польша, Аргентина и две советские республики - УССР и БССР. На начальных этапах все были согласны, что страны, подписавшие декларацию Объединённых наций от 1 января 1942 года, должны вступить в ООН, однако СССР настаивал и на том, что все 16 тогдашних союзных республик должны стать учредителями новой организации. Когда США и Великобритания возразили, СССР остановился на варианте принятия Украины и Белоруссии, аргументируя тем, что эти республики внесли неоценимый вклад в дело борьбы с фашизмом. Благодаря дополнительным голосам Киева и Минска СССР стремился упрочить своё положение в будущей организации, пытаясь преодолеть численное большинство голосов Запада при голосовании и мотивируя своё требование как противовес включению в состав ООН, например, английских доминионов.

Характерно, что вопрос о самостоятельном членстве России не ставился, так как РСФСР полностью идентифицировала себя с СССР. Отметим, что место Китая в ООН и Совете Безопасности до 1972 года занимал Тайвань. Позже СССР в знак поддержки законных прав КНР бойкотировал заседания Совета Безопасности ООН, который в его отсутствие принял решение о посылке войск в Корею в период корейской войны (1950-1953). Яблоком раздора стала также Польша. В апреле-мае 1945 года ещё не был решён вопрос о международно признанном правительстве этой страны. Поддерживаемый США и Англией кабинет Станислава Миколайчика находился в эмиграции в Лондоне, а просоветский режим Болеслава Берута, установленный в июле 1944-го, не устраивал западные державы². В итоге Польша Устав подписала, а её участие в ООН откладывалось до создания правительства, устраивающего все стороны.

Аргентина очень долго оставалась последней в Латинской Америке страной, поддерживающей страны фашистской оси, и возник вопрос о правомерности её членства. Остальные латиноамериканские страны выступали в поддержку Аргентины, США также не были против; основным противником оказался Советский Союз, не желавший видеть эту страну в составе ООН до тех пор, пока не будет решён вопрос о членстве УССР и БССР. Согласно записи телефонного разговора Стеттиниуса, компромисс относительно Польши был найден 2 мая 1945 года. Стеттиниус, Иден и Молотов договорились о формировании коалиционного правительства, куда должны были войти представители различных кругов Польши, причём переговоры начинались немедленно с приездом Миколайчика в Москву. Одновременно было решено, что Аргентина, Белоруссия и Украина примут участие в конференции в Сан-Франциско.

Если в Думбартон-Оксе и в Ялте были представлены только великие державы, то в Сан-Франциско присутствовали уже 50 стран (51-я, Польша, присоединилась позже). В воспоминаниях Стеттиниуса наглядно прослеживается конфликт между приглашающими четырьмя странами и их приглашёнными, вынужденными считаться со многими предложениями, высказанными и одобренными ранее в Думбартон-Оксе и в Ялте. Однако это не мешало им выражать своё недовольство, отстаивать своё мнение и вносить поправки. Особенно активными оказались делегации Австралии, Новой Зеландии и ЮАР. Громыко в мемуарах отметил: "Разумеется, встречи "пятёрки" и их направляющая роль на конференции публично не афишировались, но все участники этого форума о них знали и в целом принимали как должное"³.

Коллективным выражением главного недовольства малых стран можно считать перечень из 23 вопросов, который они передали Руководящему комитету, для того чтобы великие державы дали единогласную, прозрачную и понятную трактовку права вето и полномочий Совета Безопасности. Тем самым малые державы высказывали свою обеспокоенность привилегированным положением и чрезмерной концентрацией власти в СБ. Как альтернативу они видели расширение прав и полномочий Генеральной Ассамблеи. США поддерживали латиноамериканские страны, а Англия - свои колонии в их стремлении расширить полномочия Генеральной Ассамблеи. Как и по многим другим вопросам, здесь удалось достигнуть компромисса. Совет Безопасности сохранял за собой право оперативного принятия обязательных решений и ряд привилегий, а Генеральная Ассамблея, где было представлено большинство малых стран, получала право вести общие полезные дискуссии и давать рекомендации СБ.

Дискуссии вокруг "права вето" показали, что разногласия в то время возникли уже между самими великими державами. Солидарным было отрицание всеми великими державами негативного опыта Лиги Наций, где действовал принцип "либерум вето", то есть наложить вето на любое решение мог любой член организации. Нужен был не просто общий форум для выяснения мнений сторон - Генеральная Ассамблея, но и компактный и оперативный орган - Совет Безопасности, способный взять на себя ответственность за принятие обязательных решений в соответствии с принципом единогласия пяти великих держав - постоянных членов Совбеза.

Ещё на конференции в Думбартон-Оксе возникла дискуссия о полномочиях СБ, а именно о порядке принятия решений в нём. Позиция США, по словам Громыко, проявилась в инициативе, определявшей, что в тех случаях, когда один из членов Совета Безопасности сам замешан в споре, его голос не должен учитываться при вынесении Советом решения⁴. СССР беспокоило то, что при таком раскладе одна группировка государств сможет навязывать свою волю и силовые решения другим, и в первую очередь самому СССР. Поэтому Советский Союз выступал за то, чтобы решения по важнейшим проблемам сохранения мира, поддержания отношений между государствами принимались лишь с согласия пяти великих держав - США, СССР, Англии, Франции и Китая⁵. Иными словами, основой для эффективной деятельности ООН стал бы принцип единогласия пяти постоянных членов Совета Безопасности. В Думбартон-Оксе договорённости достигнуто не было.

Вопрос о праве вето, по мнению Громыко, решили Крымская конференция и инициатива Рузвельта. Страны соглашались, что по всем важным вопросам, за исключением процедурных, решения в Совете Безопасности должны приниматься только при единогласии всех его постоянных членов⁶. В Сан-Франциско оставалось условиться, кто будет делить на "важное" и "процедурное" всё то, что предстояло решать СБ. В итоге пять держав сделали заявление, что процедурным вопросом считается тот, в отношении которого ни одна из этих держав не выражает сомнения, что он является таковым. Вскоре возникли трения в связи с тем, что новый хозяин Белого дома, Трумэн, решил подкорректировать позицию США по данному вопросу: отобрать у Совета Безопасности побольше полномочий и передать их Генеральной Ассамблее. По словам Громыко, во время дискуссий "при обсуждении отдельных острых вопросов, например о праве вето, нервишки у представителей некоторых западных стран и тогда сдавали"⁷. Противоречия в результате были преодолены, всё было решено шаг за шагом во многом благодаря усердному старанию и воле СССР.

Несколько иная картина описана у Стеттиниуса. Он пишет о корректировке Трумэном "ялтинской формулы", но подчёркивает, что новый президент не настаивал на данной позиции и был готов пойти на уступки СССР⁸. Немного ранее, пишет госсекретарь, было принято решение послать Гарри Гопкинса в Москву для личных переговоров со Сталиным⁹. Разногласия возникли на закрытой встрече большой четвёрки при обсуждении вопроса № 19 из 23: "На самой первой стадии при определении того, является ли вопрос процедурным, должно ли это решаться обычным голосованием или здесь также необходимо единогласие?"¹⁰ Сталин признал американскую трактовку вопроса № 19, с чем вынужден был согласиться и возражавший поначалу Громыко. В этом США видят свою неоценимую роль на конференции в Сан-Франциско и маленькую победу над СССР. Таким образом, Советский Союз отстоял "ялтинскую формулу", а США - позицию по поводу вопроса № 19.

Решение о праве вето и его формулировке в Уставе ООН стало важным шагом на пути к созданию организации. Представители делегаций великих держав пришли к разумному компромиссу и, естественно, рассчитывали на то, что право вето станет одним из основополагающих принципов функционирования ООН, не просчитывая возможных последствий, препятствующих эффективной работе.

Не ставя под сомнение справедливость этого важного исторического решения, отметим очевидный нюанс. Несогласие многих держав с тем, что их судьбу решают пять постоянных членов, заставляет их искать нерациональные выходы из ситуации: требовать неадекватного расширения состава Совета Безопасности как за счёт постоянных, так и непостоянных членов, выборочного применения права вето как в смысле его носителей, так и по существу обсуждаемых вопросов. В то же время постоянные члены Совбеза ООН выражают самые консервативные позиции, всеми силами пытаясь сохранить - даже вопреки здравому смыслу и глубоким изменениям в мире - свои старые привилегии.

Однако надо учитывать и то, что постоянные члены Совбеза являются одновременно и ядерными державами, а это серьёзная ответственность за сохранение мира и поддержание международной безопасности. Всё это в целом, естественно, тормозит проведение давно назревшей реформы ООН.

Вопрос региональных соглашений вскоре после создания ООН стал важнейшим фактором международных отношений. Его истоки следует искать в заключённом между странами Латинской Америки и США Чапультепекском акте, подписанном в марте 1945-го в Мексике. Этот документ был составлен в духе "доктрины Монро" и предполагал взаимную помощь и консультации в случае агрессии по отношению к любой стране, подписавшей данное соглашение. Когда СССР потребовал изъять из компетенции ООН англо-советские и французско-советские соглашения по безопасности, США посчитали, что самое время поставить на повестку дня вопрос о региональных соглашениях и их совместимости с будущим Уставом ООН¹¹. В Вашингтоне намеревались добиться того, чтобы Чапультепекский акт сохранял свою силу и после создания ООН.

В итоге на свет появилась статья 52 Устава ООН¹², гласившая, что "настоящий Устав ни в какой мере не препятствует существованию региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что такие соглашения или органы и их деятельность совместимы с целями и принципами Организации".

Такое решение вопроса о региональных соглашениях явно определяло противоречивость будущей мировой организации. Конечно, согласно дневникам Э. Стеттиниуса, у некоторых членов американской делегации возникали опасения, что в скором времени мир будет поделён на 4-5 противоборствующих военных лагерей, а это ни в коем случае не благоприятствует развитию международной организации ООН и даже чревато новой войной¹³. Собственно говоря, так и получилось. Очень скоро сложились две основные противоборствующие региональные организации - НАТО и Варшавский договор, определившие высокий уровень конфликтности международных отношений на десятилетия вперёд. А если посмотреть на совсем недавний опыт урегулирования кризиса на Балканах, когда любые резолюции блокировались в Совбезе ООН, а проблемы уже решались военными силами НАТО (вспомним бомбардировки Белграда в 1999-м), эффективность ООН как международной организации безопасности ставится под сомнение.

Тем не менее ООН до сих пор - универсальная всеохватывающая организация широкой компетенции. Любые региональные организации не смогут заменить ООН, они смогут лишь дополнить её. ООН нельзя в принципе разрушать: её аналоги могут лишь повторить основополагающую идею, на которой она базируется, её можно и нужно реформировать в духе произошедших изменений в мире. В 1945 году было трудно дать полную объективную оценку новой международной организации. Но, по мнению Громыко, уже тогда становилось ясно, что на самом деле существуют два мира, которые смотрят на будущее по-разному¹⁴.

Итак, структурные проблемы ООН существовали изначально. Как мы знаем, исторический опыт имеет тенденцию рассеивать иллюзии. То, что при создании казалось преимуществом ООН и выгодно отличало её от предшественницы - Лиги Наций, на практике оказалось не столь эффективным. В ООН предусматривалась более гибкая возможность использования общих вооружённых сил, больше вариантов для рассмотрения споров и обсуждений, более широкое представительство стран, включая все великие державы, и более ясно прописанные их права и обязанности в Уставе ООН - в этом её главные отличия от Лиги Наций¹⁵. Тем не менее в реальности возникало довольно много проблем. Если раньше думали, что великие державы в Совете Безопасности смогут успешно решать споры малых стран, будучи в них незаинтересованными, то с созданием биполярного мира влияние СССР и США на страны третьего мира возрастало и они уже и прямо, и косвенно являлись заинтересованными участниками практически всех спорных вопросов в повестке дня ООН. Отсюда - чрезмерное злоупотребление правом вето великими державами, и СССР в частности, что естественно сказывалось на эффективности организации¹⁶.

Совсем не зря уже вскоре после подписания Устава ООН многие стали задумываться о его реформе. Так, в США в 1951 году был создан специальный институт Брукинга, где изучались различные аспекты деятельности ООН, рассматривались недостатки Устава и занимались разработкой плана его реформирования¹⁷. И здесь возникает простой, но коварный вопрос: а что же такое ООН - компромисс, новая международная организация, очередная попытка создания международной организации, успех или провал международных отношений в XX веке? ООН сегодня - это важный форум глобального значения для выяснения позиций сторон. Такой "высокопоставленный муравейник", по меткому замечанию Громыко, как ООН, "должен существовать, если, конечно, он служит полезным целям и работает в интересах мира"¹⁸. Устав ООН - это компромисс, его удалось принять, преодолев возникшие противоречия. Ослабление Организации проявилось позднее.

Совершенно очевидно, что ООН в наши дни испытывает глубокий кризис. Причины его, на наш взгляд, состоят в следующем.

Во-первых, разнородность интересов государств, входящих в ООН на равных, но не стремящихся сгладить противоречия между "большими" и "малыми" странами. Нежелание "малых" государств подчиняться диктату великих держав и одновременно слабый учёт развитыми "привилегированными" государствами специфики очень разных, "не включённых в круг избранных", государств, отстаивающих свои собственные интересы. Это особенно проявляется в отношении к Совбезу ООН, к его составу и структуре.

Во-вторых, размытость и неопределённость критериев понятия "великие державы" в современных условиях. Неясно, следует ли к ним относить ядерный статус, развитость в экономическом и научно-техническом отношении, международный авторитет, выгодное стратегическое положение, размер территории и количество населения, уровень жизни. Это в первую очередь относится к Германии и Японии, претендующих на постоянное членство в Совете Безопасности.

В-третьих, ослабление России после распада СССР и исчезновение биполярной системы.

В-четвёртых, усложнение сути международных проблем и вступление в силу новых факторов международной безопасности. Так, новую остроту приобрела проблема нераспространения ядерного оружия, ядерной безопасности, причём не только в чисто военном плане, но и в связи с ростом её противоречивости из-за стремления стран развивать ядерную энергетику и из-за создания технологий двойного назначения.

В-пятых, усилилось проявление новых черт и усложнилась природа региональных конфликтов, из-за чего их решение затруднено.

В-шестых, возросла организационно-структурная беспомощность ООН. Появилось чрезмерное количество различных программ, подразделений, часто дублирующих друг друга из-за неясной компетенции, нечётких целей и функций. Слишком увеличился бюрократический аппарат ООН. Бюджет организации распылён, он формируется и расходуется нерационально.

В-седьмых, изначальная неразвитость военных структур ООН, вследствие чего очень трудно проходит утверждение мандатов миротворческих операций. Налицо и противоречие целей миротворческих операций с проблемой вмешательства во внутренние дела стран, где возникли кризисные ситуации. Невнятно сформулировано понятие санкций ООН, в частности экономических, не просчитаны их возможные последствия.

В-восьмых, диаметрально противоположны взгляды государств на цели и задачи реформы ООН, пути и средства её проведения.

Это лишь некоторые из основных проблем, стоящих перед мировым сообществом. Парализованная кризисом, ООН эффективно реагировать на них пока не может, хотя пытается найти выход.

Старыми методами новые вызовы времени решать невозможно. Нельзя дать ООН превратиться в огромную мощную бюрократическую организацию, неспособную справляться с тем грузом проблем, которые заново образовались. Однако дальнейший путь преобразований в данный момент неясен. Хотя очевидно: пока существует ядерное оружие - нужна будет регулирующая организация "сдерживания" для предотвращения глобального конфликта.

Безусловно, изменения в международных отношениях требуют адаптации принципов Устава ООН к новым реалиям. В отношении реформы ООН Россия придерживается весьма осторожной и взвешенной позиции. Для того чтобы ООН стала максимально эффективной в XXI веке, ей нужна тщательно продуманная реформа при соблюдении исторической преемственности. Схемы, противоречащие Уставу Организации, не могут быть работоспособны. ООН остаётся универсальным форумом, наделённым уникальной легитимностью.

• _{1. Крылов С. Б. История создания ООН. Разработка текста Устава ООН. 1944-1945. М. 1960. С.82.}
• _{2. Stettinius Е. The diaries of Edward R. Stettinius Jr., 1943-1946. New York. 1975. P. 295.}
• _{3. Громыко А. А. Памятное. Т. 1. М. 1988. С. 242.}
• _{4. Там же. С. 236.}
• _{5. Там же.}
• _{6. Там же. С. 238.}
• _{7. Там же. С. 240}
• _{8. Там же.}
• _{9. Там же. С. 378.}
• _{10. Stettinius Е. Op. cit. Р. 381.}
• _{11. Ibid. Р. 348}
• _{12. Крылов С. Б. Указ. соч. С. 295-298.}
• _{13. Stettinius Е. Op. cit. Р. 352.}
• _{14. Ibid. Р. 279.}
• _{15. Luard Е. A History of the United Nations. Vol. 1. New York. 1982. P. 86-87.}
• _{16. Ibid. P. 88-90.}
• _{17. Russell R. A History of the United Nations Charter. Washington. 1958. P. VII.}
• _{18. Громыко А. А. Указ. соч. С. 268-269.}