Федеральный закон № 122 ("О монетизации льгот") был принят в исторически сжатые сроки (за три месяца) 22 августа 2004 года для реализации с 1 января 2005-го. Столь стремительное принятие документа, предусматривающего масштабную реформу в социальной сфере, не имело объективных обоснований и отразилось на качестве законопроекта.
Противники данного закона выступили с критикой его форсированного принятия, утверждая, что он "не прошёл квалифицированную экономическую и социальную экспертизу"1. Действительно, ещё Герберт Спенсер отмечал, что "прежде, чем вмешиваться в социальные процессы, их надо тщательно изучить"2. Это положение особо актуально при проведении масштабных социальных реформ. К числу таковых и относится монетизация льгот. Существует мнение, что "этот закон квалифицируется по своей значимости соизмеримым с Октябрьской революцией 1917 года, ибо изменяет по существу негласный общественный договор между гражданами России и государством, претендует стать своего рода "социальной конституцией" с пересмотром основополагающих социальных гарантий, предоставляемых государством"3.
Действительно, ФЗ-122 предусматривал ревизию всего социального законодательства. Он отменял 45 законодательных актов и вносил поправки в 154 действующих закона. Прежняя, сложившаяся в советское время, система социальных гарантий фактически предусматривала пожизненное предоставление социальных услуг, а право на льготы (только на федеральном уровне их насчитывалось более 120 видов) распространялось почти на половину населения страны (свыше 200 категорий получателей), не подразумевая при этом проверку оснований для их получения. Поэтому реализация такой важнейшей функции системы социальной защиты как выравнивание социальных возможностей и снижение дифференциации по доходам была крайне неэффективной. На практике полная реализация всех видов льгот была непосильна для госбюджета. Так, например, по данным на 2003 год объём всех узаконенных социальных льгот составлял 2,8 трлн рублей, что равнялось 68,3 процента консолидированного бюджета РФ. А уровень запланированных расходов на социальные нужды в бюджете 2003 года не превышал 0,5 трлн рублей4. Очевидно, что подобное положение требовало радикального пересмотра всей системы социальных гарантий.
Существует точка зрения, согласно которой в ходе реформы была "предпринята попытка не только "сэкономить" на социальных расходах, но и, главное, обновив законы, списать огромный внутренний долг государства в несколько триллионов рублей, образовавшийся в результате недофинансирования в социальной сфере"5. Стратегия реформы исходила не из реальных общественных потребностей, а концентрировалась в ресурсной плоскости, на обеспечении и регламентации существенно сокращённых государственных социальных обязательств.
ФЗ-122 предусматривал замену системы натуральных льгот денежными выплатами; ликвидацию отдельных нефинансируемых социальных гарантий и сокращение расходных обязательств, закреплённых на федеральном уровне; разделение всех льготников на федеральную и региональную категории. Для федеральных льготников (к числу которых были отнесены инвалиды и участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий и лица, награждённые знаком "Жителю блокадного Ленинграда", инвалиды и чернобыльцы) устанавливались денежные выплаты, размер которых дифференцировался в зависимости от категории, а также предоставлялся "социальный пакет", предусматривающий сохранение льгот на лекарства и санаторно-курортное лечение. Для всех категорий федеральных льготников закон предусматривал возможность самостоятельного выбора: они могли либо сохранить натуральные льготы, либо получить компенсацию стоимости социального пакета, эквивалентной 450 рублям, либо частично воспользоваться социальным пакетом, заменяя невостребованные льготы их денежным аналогом.
Для региональных льготников, к числу которых были отнесены труженики тыла, ветераны труда, жертвы политических репрессий, монетизация не была обязательной. Региональным властям предоставлялось право самостоятельного выбора механизмов монетизации. Это означало, что регионы уполномочивались и устанавливать размеры денежных выплат, и определять сами финансируемые позиции. Фактически государство, сокращая социальные обязательства на общефедеральном уровне, ориентировалось на делегирование значительной части социальных обязательств на региональный уровень, без учёта возможностей на местах и степени подготовленности к выполнению новых функций.
В итоге почти 20 процентов регионов отказались от проведения монетизации. В таких обладающих достаточными ресурсами регионах, как Москва, Красноярский край, Свердловская область, власти предпочли сохранить имеющиеся льготы и для федеральных, и для региональных категорий льготников. В дотационных регионах в принципе не было средств на осуществление реформы.
В полном объёме монетизация была проведена в Ленинградской, Пензенской, Тверской, Тюменской областях и Татарстане. В большинстве регионов была проведена частичная монетизация. Существенные различия наблюдались и в размерах выплат, и в составе монетизируемых льгот. Наиболее часто в регионах сохранялись льготы по оплате жилья и проезда на городском транспорте, а также скидки на лекарства и право на бесплатное лекарственное обеспечение для отдельных категорий граждан. Размер денежных выплат населению зависел от возможностей регионов. Так, в Ненецком АО выплаты составили 1500 рублей, в Мурманской области - 450-500, в Мордовии, Псковской и Саратовской областях - 200 рублей6.
Таким образом, реализация реформы вместо создания эффективной унифицированной системы социальной защиты привела к усилению региональной дифференциации и увеличению территориальных различий в доходах населения. По мнению Н. В. Зубаревич, "монетизация льгот ведёт к росту регионального неравенства в доходах населения, она действует в противофазе с политикой межбюджетного выравнивания…"7.
Монетизация вызвала неприятие у значительной части населения, резко снизила доверие к власти. По данным ВЦИОМ, 58 процентов опрошенных выступали за сохранение существующего порядка предоставления льгот и только 30,5 процента полагали, что льготы целесообразно заменить денежными компенсациями8. Согласно результатам опроса, проведённого центром Юрия Левады, монетизацию признал непродуманной и неподготовленной реформой 81 процент респондентов9. Высокий уровень отторжения реформы был обусловлен и отсутствием её информационного освещения на стадии разработки, и опасениями граждан по поводу возможного ухудшения качества жизни, что неоднократно случалось в процессе переживаемых российским обществом трансформаций. Уставшее от многочисленных преобразований общество было не готово резко перейти на принципиально новую систему взаимоотношений с государством.
Уже в начале 2005 года реализация реформы вызвала широкую волну недовольства. В акциях протеста участвовало свыше 1 млн человек, которые требовали индексации пенсий, перерасчёта денежных выплат и возвращения натуральных льгот. Только корректировка реформы и дополнительное финансирование позволили стабилизировать ситуацию в стране. В частности, были выделены дополнительные средства в регионы, с 1 марта 2005 года увеличили базовый размер пенсий, с 1 апреля провели индексацию денежных выплат. На финансирование компенсационных выплат было дополнительно выделено из федерального бюджета 500 млрд рублей10. Всё это снизило социальную напряжённость, но не устранило ключевых недостатков самих преобразований.
Слабость реформы выразилась не только в её форсированной реализации, но и в общей неподготовленности. Просчёты разработчиков реформы проявились во всех ее стратегических направлениях и аспектах. Неверно были определены объёмы финансирования и число федеральных льготников (их оказалось на 3 млн больше планируемых). Несовершенным оказался и принцип категоризации льготников, и критерии их разделения на федеральных и региональных. Кроме того, реформа создала предпосылки для значительных расхождений в перечне социальных гарантий, которые предоставляются лицам, относящимся к одной и той же категории в разных регионах страны. Введение унифицированного размера выплат для федеральных льготников (без учёта территориальных различий стоимости жизни) привело к росту региональной дифференциации в их доходах. В целом все эти "упущения" разработчиков реформы вызвали прямо противоположный от декларируемого эффект.
Монетизация льгот продемонстрировала все ключевые недостатки процесса социального реформирования в современной России. Опыт монетизации - это опыт форсированной реализации не подготовленной на всех стратегических уровнях реформы, осуществляемой методом проб и ошибок.
Опыт монетизации показал, что радикальное реформирование социальной сферы дестабилизирует ситуацию в стране и может привести к самым негативным последствиям. Кроме того, неподготовленность реформы, осуществляемой методом социального экспериментирования, может полностью нивелировать "благие намерения" реформаторов, дискредитировать власть и общий курс преобразований, породить раскол в обществе и усилить диспропорции регионального развития.
Таковы основные уроки монетизации, которые, к сожалению, лишь частично учитываются на современном этапе модернизации российского общества.
Ещё Сенека отмечал, что для корабля, который не знает, в какую гавань он держит путь, ни один ветер не будет попутным. Следует признать, что сегодня особенно высока потребность в чёткой системе координат, точном целеполагании, долгосрочном стратегическом планировании в системе социального управления как в масштабах всей страны, так и на уровне регионов. Инновационная стратегия социального управления должна быть ориентирована на утверждение качественно новых идеологических принципов в системе взаимоотношений "государство - общество - личность", расширение полномочий и активизацию деятельности всех субъектов социальной практики, развитие моделей социального партнёрства и усиление интегративной функции социальной политики государства. Эта стратегия должна предусматривать институциональные преобразования в социальной сфере, создание эффективных механизмов достижения общественной стабильности, повышения качества жизни, обеспечения условий поступательного развития общества. Такая стратегия социального управления обеспечит эффективность реформ и позволит консолидировать усилия и ресурсы для преодоления кризисных тенденций и реализации программ, направленных на модернизацию российского общества.
- 1. http://www.liga-press.ru/news/politics/arh?print
- 2. Спенсер Г. Грехи законодателей//Социологические исследования. 1992. № 2. С. 134.
- 3. Цвылёв Р. И., Столповский Б. Г. Социальные трансформации в России. 1992-2004 гг. М. 2005. С. 66-67.
- 4. Общество и экономика. 2003. № 9. С. 167.
- 5. Цвылёв Р. И., Столповский Б. Г. Указ. соч. С. 67.
- 6. Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живём? М. 2005. С. 57-59.
- 7. Там же. С. 59.
- 8. ВЦИОМ представляет: Как мы думали в 2004 году. Россия на перепутье. М. 2005. С. 215.
- 9. Родная газета. 2005. 4-10 февраля. С. 4.
- 10. Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность. М. 2005. С. 57.