"Думская монархия"

Мысль о преимуществах представительной формы правления не требовала доказательств. Правда, и тогда даже среди правоведов либерального толка были сомневающиеся (М. Я. Острогорский¹ , Г. Моска² ), но их голос тонул в общем хоре. XX век подорвал веру человека в прогресс и торжество разума. В сознании интеллектуала народ заменили массы, чьё торжество ассоциировалось с нашествием варваров и гибелью старой Европы. Прежние аксиомы стали всего лишь гипотезами, нуждающимися в серьёзной аргументации. Так, западная политология потратила немало сил для доказательства правомерности сохранения представительных учреждений. Признавая, что парламент не является органом народовластия, то есть, собственно говоря, демократическим институтом, западноевропейские и североамериканские интеллектуалы скорее готовы были отказаться от термина "демократия", нежели от парламента. Так, известный американский исследователь Р. Даль предложил ввести новое понятие "полиархия" (по-гречески - власть многих) для определения политического режима в странах Западной Европы и Северной Америки³ . В этом контексте опыт представительных учреждений в России в начале XX века стал тем более значимым.

Перед Государственной думой и Государственным советом, возникшими в условиях острого системного кризиса, встали проблемы срочного законодательного оформления преобразований в правовой, социальной и экономической жизни России. Представительные учреждения были поставлены в экстремальные условия, но это помогало быстрее выявить конструктивный потенциал зарождавшихся органов власти.

За всю недолгую жизнь дореволюционной Думы и реформированного Государственного совета годы, пришедшиеся на премьерство П. А. Столыпина, представляются наиболее интересными, особенно когда речь идёт о механизмах взаимодействия представительной и исполнительной властей. В это время депутаты и члены Государственного совета имели дело с правительством, обладавшим определённым видением перспектив развития страны. Совет министров был более или менее самостоятельной силой, демонстрируя собственную тактику взаимодействия с представительными учреждениями. Если не брать в расчёт 103 дня существования II Государственной думы, в этот период отношения между правительством и законодательными палатами стабилизировались, нормы же Основных законов 23 апреля 1906 года начали приноравливаться к требованиям практики.

Согласно Основным законам, любой законодательный акт требовал утверждения Государственной думы, Государственного совета и императора⁴.На деле же эта процедура была значительно изощрённее. Предположим, речь идёт о правительственном законопроекте. По внесении в нижнюю палату он оставался без движения, пока совещание Думы не принимало решение об определении его в ту или иную комиссию, доложив об этом на пленарном заседании.

Законопроекты в Думе - как вносились, как обсуждались и как принимались

Иногда законопроект вносился сразу в несколько думских комиссий. По внесении доклада комиссии в общее собрание депутаты приступали к обсуждению законопроекта по существу. Всего предполагалось три чтения. Если законопроект более или менее успешно преодолевал думское горнило, он поступал в Государственный совет⁵. "Мелкие" законопроекты утверждались там без обсуждения. Более значительные правительственные или депутатские инициативы предварительно рассматривались одной из комиссий Госсовета⁶. Причём, если законопроект нуждался в предварительной разработке, для него формировалась особая комиссия, состоящая из наиболее компетентных в данном вопросе членов верхней палаты.

Государственный совет мог отклонить законопроект, принять его, мог принять его лишь отчасти, что влекло за собой вторичное обсуждение вопроса в Государственной думе или же создание согласительной комиссии, состоящей из членов как верхней, так и нижней палаты. После принятия решения согласительной комиссией законопроект вновь поступал в Думу. Вся эта долгая процедура заканчивалась вместе с получением подписи императора⁷.

Если же законопроект был инициирован депутатами, его прохождение сопровождалось ещё бoльшими трудностями. Законодательное предположение могло быть выдвинуто не менее чем тридцатью членами Государственной думы, передаваясь далее в комиссию для принятия решения на предмет его желательности. После внесения доклада комиссии Дума могла отклонить законопроект или дать ему дальнейший ход. В случае принятия положительного решения правительство могло взять на себя ответственность за разработку этого вопроса⁸. Если же министры отказывались от этого, законодательное предложение вновь поступало в комиссию для дальнейшего обсуждения. Затем следовало всё то, что предстояло пройти и правительственным законопроектам⁹.

Но существовал ещё и "законодательный быт" - сложившаяся практика обсуждения министерских и депутатских инициатив. Зачастую именно она определяла механизм принятия решений и даже их характер.

По воспоминаниям министра торговли и промышленности (1909-1915) С. И. Тимашёва, "необыкновенно тяжеловесен был аппарат думских комиссий, конкурировавших в этом отношении с устаревшими бюрократическими учреждениями". Заседания комиссий редко начинались вовремя.

Депутатам и министрам иногда приходилось долго дожидаться необходимого кворума. Порой из-за его отсутствия заседания комиссий и вовсе не начинались. Обсуждение часто носило весьма своеобразный характер, так как обычно лишь 2-3 депутата были знакомы с текстом законопроекта.

Редкий депутат мог высидеть всё заседание. Таким образом, состав комиссий часто был случаен, а решения - непредсказуемыми. Иногда оказывалось, что не было кворума к моменту голосования. Тогда начинался поиск отсутствовавших депутатов в кулуарах или же в Таврическом саду.

Очень многое определяло то, кто отправлялся за прогуливавшимися товарищами. "Если на поиски шли сторонники законопроекта, которые приводили своих единомышленников, то дело проходило благополучно. В противном случае законопроект отклонялся или в него вводились нежелательные поправки". Так принимались решения комиссиями, которые были чрезвычайно авторитетны для общего собрания, часто абсолютно не сведущего в обсуждаемом вопросе¹⁰.

Для проведения законопроекта в общем собрании отводилось очень мало времени. В октябре, когда обычно начиналась сессия, из-за проблем с кворумом проводить законопроекты было затруднительно. Причём осенью "депутаты, набравшись летом новых впечатлений, пользовались ими как материалами для запросов или политических затей, так что текущие дела подвигались медленно".

В декабре же думцы жили в ожидании скорых каникул и часто спешили на места, чтобы дома отпраздновать Рождество. Когда во второй половине января они съезжались в Петербург, в Думу вносился проект государственного бюджета.

Обсуждение росписи затягивалось на несколько месяцев. "К весенней сессии пленум загромождался грудами законопроектов, и тогда начиналось не столько обсуждение, а скорее штемпелевание заключений комиссий, за исключением некоторых вопросов, на которых члены Думы останавливали внимание своих собратьев по соображениям политическим, ввиду острых спорных интересов или какой-нибудь личной подкладки".

Остальные законопроекты утверждались в опустевшем зале. Депутаты переговаривались друг с другом, редко обращая внимание на выступавшего докладчика. Мало кто решался выступать по поводу такого законопроекта, не желая раздражать уставших народных избранников. Депутаты спешили принять законопроект, не вдаваясь в подробности дела. Однако и при таком ускоренном прохождении законов многие правительственные и депутатские инициативы оставались нерассмотренными¹¹.

Заседание I Государственной думы в Таврическом дворце. Санкт-Петербург. Шпалерная улица, д. 47. Апрель 1906 г Фото: архив журнала "Родина"

Законопроект в Государственном совете. Плюсы и минусы образцовой канцелярии

Из Таврического дворца законопроект отправлялся в Государственный совет. По мнению Тимашёва, "техника работы в Совете с его старыми традициями и образцовой канцелярией была поставлена неизмеримо выше, чем в Думе". При составлении комиссий Государственного совета жёстко проводился принцип пропорционального участия представителей всех групп верхней палаты. Это делало решения верхней палаты значительно более предсказуемыми. Члены Совета были более дисциплинированы, чем их коллеги по Думе. Они приходили вовремя на заседания комиссии, редко уходили до их окончания, чаще были подготовлены к обсуждению внесённого законопроекта и скрупулёзно обсуждали параграф за параграфом. "В этом отношении можно даже сделать упрёк верхней палате, что по сравнению с Думой она впадала в другую крайность: слишком тщательная отшлифовка каждой статьи проекта нередко задерживала его на очень продолжительное время". Так же как и в комиссиях, дисциплина царила на общих собраниях Государственного совета. Казалось бы, законопроекты должны были проходить здесь легко и беспрепятственно. Однако именно Государственный совет, генетически связанный с дореформенными порядками, служил серьёзнейшим тормозом для системных преобразований Столыпина¹².

Законопроекты до внесения в Думу или во время работы комиссий нижней палаты предлагались на обсуждение различных общественных кругов. Вот что сказал Столыпин на первом заседании Совета по делам местного хозяйства 11 марта 1908 года: "...При громадном пространстве Российской империи, при разных условиях местностей, входящих в её состав, между учреждениями исполнительными, которые разрабатывают законопроекты теоретически, и между законодательными учреждениями должно стоять ещё промежуточное учреждение, промежуточная среда, оживотворяющая, вливающая живую силу в выработанные министерством предположения"¹⁴.

Законопроекты отдавались на заключение Совету по делам местного хозяйства 15 , созываемым правительством съездам предводителей губернского дворянства, съездам представителей промышленности и торговли¹⁶, местным отделениям партий и союзов¹⁷, экспертным советам при фракциях Государственной думы, которые образовывались для обсуждения того или иного конкретного вопроса. Так, в декабре 1907 года кадеты организовали при фракции группу специалистов, разрабатывавших проекты Земского положения для губерний, где ещё не было земства¹⁸. В Думе второго и третьего созывов при фракции октябристов работала экспертная комиссия, разрабатывавшая проекты, связанные с церковной проблематикой¹⁹. Депутаты III и IV Государственной думы, члены комиссии по государственной обороне Н. В. Савич и А. И. Звегинцев устраивали регулярные совещания с офицерами военно-морского флота.

Они же были инициаторами неформальных собраний, в которых принимали участие депутаты, входившие в комиссию по государственной обороне, и представители Морского министерства²⁰. Тесные контакты с офицерским корпусом поддерживал и А.И. Гучков²¹. Таким образом, привлечение различных групп интересов к обсуждению законопроектов инициировалось и правительством, и депутатским корпусом. Представительная власть становилась механизмом вовлечения разнообразных общественных кругов в процесс принятия политических решений.

И. Репин. "Торжественное заседание Государственного совета 7 мая 1901 года, в день столетнего юбилея со дня его учреждения", 1901-1903 годы. Фото: Архив журнала "Родина"/ Русский музей

Рекорды волокины. От проекта до закона - три года

Сколько же времени занимало прохождение того или иного проекта через представительные учреждения? "Мелкие" законопроекты, "законодательная вермишель" утверждалась сравнительно быстро - иногда в пределах одной сессии²² . Они практически не обсуждались ни на пленарном заседании Государственной думы, ни Государственного совета. К проектам принципиального характера подход был совсем иной.

Законопроект о реформе местного суда поступил в Государственную думу первого созыва. Однако за короткое время существования I Думы он так и не был рассмотрен. В марте 1907 г. проект был внесен уже в Думу второго созыва. 22 марта он был передан в комиссию, которая 10 мая внесла доклад в общее собрание Государственной думы. Законопроект обсуждался депутатами вплоть до роспуска народного представительства 3 июня 1907 г. В третий раз он был внесен в Думу 1 ноября 1907 г. 27 января 1908 г. был оглашен на пленарном заседании и передан в комиссию по судебным реформам. Ее доклад был внесен в общее собрание 20 сентября 1909 г. Законопроект обсуждался с 30 октября 1909 г. по 31 марта 1910 г. После внесения исправлений редакционной комиссией 28 мая 1910 г. он был передан Государственному совету. С 29 октября 1910 г. по 13 января 1912 г. законопроект обсуждался в специально созданной для того комиссии верхней палаты. 16 марта 1912 г. Государственный совет принял решение о создании согласительной комиссии для разрешения противоречий, возникших между палатами. Она совещалась с 16 по 21 мая 1912 г. Новая редакция законопроекта была в итоге одобрена и Думой, и Государственным советом. 15 июня 1912 г. законопроект был подписан императором. Иными словами, проект стал законом через шесть лет после его внесения в Думу²³ . Положение о поселковом управлении шесть лет рассматривалось и так и не стало законом, потому что министр внутренних дел Н.А. Маклаков отозвал его в феврале 1913 г. Положение о волостном управлении четыре года обсуждалось в Государственной думе, три года ожидала свою судьбу в Государственном совета, пока верхняя палата не отклонила его²⁴. Решение об образовании Холмской губернии прошло путь от проекта до закона за три года . Закон об обеспечении рабочих по случаю болезни прошел все необходимые инстанции за четыре года²⁵, за те же четыре года было утверждено положение о страховании рабочих от несчастных случаев²⁶.

Столь длительный процесс законотворчества вызывает сомнение в эффективности законодательных учреждений. Казалось бы, широкая программа государственных преобразований П.А. Столыпина упиралась в "стену" народного представительства. Причем, законопроекты, прошедшие Думу и Государственный совет, часто заметно "выхолащивались" ²⁷. Однако оценка эффективности представительных учреждений должна строиться не на основе абстрактных идеалов, а исторических реалий начала XX в. Процедуру законотворчества надо сравнивать ни с тем, что в принципе могло бы быть, а с тем, что ей в действительности предшествовало.

Бюрократическая модель управления самодержавной России давала многочисленные примеры законодательного "долгостроя". В 1880-е гг. долго и бесплодно работала Кахановская комиссия по разработке реформы Земского положения²⁸. Четыре года шла работа над проектом закона о земских начальниках 1889 г. , столько же продолжалось обсуждение проекта Земского положения²⁹, которое в итоге будет утверждено в 1890 г³⁰. Однако наиболее характерная черта законотворческого процесса в Российской империи до 1906 г. - отсутствие фиксированной процедуры. Проект мог стать законом как после многочисленных межведомственных совещаний, так и после самого непродолжительного всеподданнейшего доклада императору³¹. Подобная бюрократическая "анархия" становилась непреодолимом препятствием для проведения в жизнь системных преобразований. Возникновение представительных учреждений коренным образом изменило этот порядок. Вместе с фиксированной процедурой рождалось понятие закона в западноевропейском понимании этого слова. Процесс законотворчества становился определенным и организованным. Соответственно, возникала потребность в силе, способной его постоянно поддерживать, обеспечивать его необходимым материалом. В сущности, это и стало причиной консолидации исполнительной власти, возникновения Совета министров, который был уже вправе определять вектор развития страны. Вне этого контекста системные реформы П.А. Столыпина реализовываться не могли.

Выход же из системного кризиса без разрешения одного из ключевых вопроса того времени - соотношения власти и общества - был невозможен. Бюрократическое творчество без диалога с обществом представляло собой лишний оборот замкнутого круга взаимного подозрения и недоверия. "Думская монархия" способствовала институционализации этого диалога и вовлечению в него сравнительно широких кругов общественности. Выступая на заседании Государственной думы 6 марта 1907 г., П.А. Столыпин так определил преимущества представительной формы правления: "Закон, прошедший все стадии естественного созревания, является настолько усвоенным общественным самосознанием, все его частности настолько понятны народу, что рассмотрение, принятие или отклонение его является делом не столь сложным и задача правительственной защиты сильно упрощается" ³².

• _{1. См.: Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М., 1997.}
• _{2. Рахшмир П.Ю. Идеи и люди. Политическая мысль первой половины XX века. Пермь, 2001. С. 5-37}
• _{3. Категории политической науки. М., 2002. С. 234-240}
• _{4. Российское законодательство X - XX вв: В 9 т. Т. 9: .Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994. С. 48}
• _{5. Государственная дума России: Энциклопедия: В 2 т. М., 2006. Т. 1: Государственная дума Российской империи. С. 211-212}
• _{6. Савич Н.В. Воспоминания. М. - Дюссельдорф, 1993. С. 69}
• _{7. Демин В.А. Государственная дума России (1906-1917): Механизм функционирования. М., 1996. С. 48-49}
• _{8. Согласно Наказу Государственной думы, с 1907 г. комиссии приступали к разработке законопроекта одновременно с министрами (Там же С. 47).}
• _{9. Там же. С. 47-48}
• _{10. Тимашев С.И. Кабинет Столыпина: Из записок министра торговли и промышленности // Русское прошлое. СПб., 1996. № 6. С. 119-120; ГАРФ Ф. Р-5881. Оп. 2. Д. 335. Л. 51}
• _{11. Тимашев С.И. Указ. Соч.. С. 120-121}
• _{12. Там же. С. 123; См. Демин В.А. Указ. соч. С. 52-53}
• _{13. Тимашев С.И. Указ. соч. С. 118.}
• _{14. П.А. Столыпин: Переписка. М., 2004. С. 621-622}
• _{15. Могилевский К.И. Совет по делам местного хозяйства: Структура, функции, деятельность (1908-1910): Автореферат диссертации… кандидата исторических наук. М., 2005. С. 25-27}
• _{16. РГАЛИ Ф. 1208. Оп. 1. Д. 40. Л. 11-12; П.А. Столыпин: Биохроника. М., 2006. С. 312}
• _{17. ГАРФ Ф. 579. Оп. 1. Д. 4654. Л. 29}
• _{18. ГАРФ Ф. 5102. Оп. 1. Д. 283. Л. 2-4}
• _{19. Каменский П.В. Вероисповедные и церковные вопросы в Государственной думе третьего созыва и отношение к ним "Союза 17 октября". М., 1909. С. 14-17}
• _{10. Савич Н.В. Указ. Соч. С. 38-39}
• _{21. Гучков А. Московская сага: Летопись четырех поколений знаменитой купеческой семьи Гучковых. М., 2005. С. 415}
• _{22. Государственная дума. Созыв III. Сессия II. Обзор деятельности комиссий и отделов. СПб., 1909. С. 281}
• _{23. П.А. Столыпин: Программа реформ: В 2 т. М., 2002. Т. 1. С. 707-708}
• _{24. Там же. С. 717-718}
• _{25. Там же. С. 736}
• _{26. Там же. С. 743-745}
• _{27. Бородин А.П. Государственный совет России (1906-1917). Киров, 1999. С. 199}
• _{28. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX в. М., 1970. С. 217-233}
• _{29. Там же. С. 366-401}
• _{30. Там же. С. 401-411}
• _{31. Ерошкин Н.П. Российское самодержавие. М., 2006. С. 271-280}
• _{32. П.А. Столыпин: Программа реформ: В 2 т. М., 2002. Т. 1. С. 32}